Aflamark og sóknarmark

Þrátt fyrir að þetta séu gömul skrif hefur lítið breyst, nema að þorskaflinn var skorinn niður stuttu síðar vegna "ofmats" og fór kvótinn niður í 130 þús tonn 2007. Enn er verið að þrátta um Kvótakerfið svo greinin á fullan rétt á sér.

Inngangur

Kvótakerfið sem nú hefur verið notað síðan 1984 er að ganga sér til húðar. Þetta stjórnunarkerfi var sett á til þess að vernda þorsk gegn meintri ofveiði, tímabundið í eitt ár. Hvort þorskstofninn hafi þá verið í hættu vegna ofveiði er álitamál og alls ósannað.

Hvort tókst að vernda þorsk gegn meintri ofveiði er spurning um skilgreiningu, en það er staðreynd er að að þorskafli er nú árið 1999 talsvert minni en þegar kerfinu var komið á 1984, en þorskaflinn árið 1983 var 300 þúsund tonn. Það hefur sem sagt tekist ágætlega að draga úr veiði á þorski.

Tilgangurinn með veiðistjórnuninni 1984 var að draga úr veiði til þess að byggja stofninn upp svo unnt yrði að veiða meira seinna, en gjarnan var haldið fram að jafnstöðuafli þorsks við Ísland gæti verið 500 þúsund tonn á ári. Kerfið hefur ekki orðið til þess að þessi afli hafi náðst, þvert á móti hefur sífellt verið að minnka.

Þar á ofan hefur það haft í för með sér ýmsar hliðarverkanir sem höfundar þess sáu ekki fyrir í upphafi og kerfið er orðið svo flókið að yfirsýn þess er orðin ómöguleg. Sífellt er verið að stoppa í göt eins og það er kallað, en við það opnast ný göt, enda flíkin orðin slitin. Víst er að menn sáu ekki þróunina fyrir þegar kerfinu var komið á.

Hér má sjá afla nokkurra botnfisktegunda 1989 -1998. Þorskaflinn sést sem rauð lína og aflatölur eru gefnar upp með rauðum tölum vinstra megin (tonn x 1000). Allir stofnar hafa verið á niðurleið síðan þá, þorskurinn hefur þokast aðeins upp á við. Afli annara tegunda en þorsks er sýndur hægra megin (svartar tölur). Það kallast nú "uppbygging stofnsins". Enn er langt í land að aflinn verði sá sem hann var 1990 þegar uppbyggingin var að hefjast fyrir alvöru með niðurskurði.

En það er ekki aðeins að þorskaflinn hafi minnkað: Afli flestra annara botnfisktegunda hefur einnig verið að minnka undarnfarinn áratug. Því er von að menn hiksti aðeins þegar talað er að við séum með besta fiskveiðistjórnunarkerfi í heiminum. Má vera, ef markmiðið er að halda alltaf sömu arðsemi með minnkandi afla, heimsmetið verður væntanlega að halda tekjunum þegar aflinn er orðinn enginn. Þá erum við á réttri leið.

Ekkert betra til?

Ráðamenn vilja halda dauðahaldi í núverandi kerfi og nota gjarnan þá röksemd að ekki sé annað betra til, enginn hafi sett fram aðrar tillögur þrátt fyrir að margar hafi reyndar komið fram. Flestar tillögur sem fram hafa komið eru byggðar á aflamarki og því í raun ekki annað en útfærslur á núverandi kerfi (byggðakvóti, uppboð aflaheimilda o.s. frv.).

Þörf er nýhugsunar ef á að búa til nýtt kerfi, fara á byrjunarreit, hugsa upp á nýtt, án þess að vera sífellt með núverandi kerfi á bakinu. Þá verður að skilgreina markmið og notast við forsendur um nýtingu fiskstofna sem eru líklegri til að gefa meiri afrakstur en þær en þær sem eru uppi í dag.

Fram til þessa hafa verið ráðandi vísindi (hugmyndir um samspil veiða og fiskstofna) sem ekki hafa staðist dóm reynslunnar. Þær hafa í stuttu máli byggst á þeirri hugmyndafræði að ef beðið væri með að veiða fiskinn þar til hann yrði stærri, fengist meiri afli.

Á það var bent 1984 að slíkar hugmyndir, sem lagðar voru til grundvallar kerfinu þá, -væru rangar, en ekki var tekið tillit til ábendinganna. Þorskur hafði þá horast árin á undan og gagnrýnin var þá sú að ekki væri hægt að friða fisk ef næg fæða væri ekki fyrir hendi, en því var vísað á bug af Hafrannsóknastofnun. Gríðarleg orka og fé hefur farið í að verja hinar röngu forsendur í tímans rás.

Markmið fiskveiðistjórnar

Markmið veiðstjórnunar má m.a. skilgreina þannig:

• Hámarka afrakstur fiskstofna til langs tíma
• Hámarka arðsemi veiðanna
• Hámarka arðsemi þjóðarbúsins
• Stuðla að jafnvægi í byggð landsins

Þegar kerfið var sett á fannst mönnum eðlilegt að takmarka aflann með því að setja hámark á leyfilegan afla. Á þeim tíma voru menn "vanir" því að tala um afla, meiri eða minni og sú hugsun var allsráðandi að með því að stjórna því sem veitt var eitt árið, væri unnt að hafa áhrif á afraksturinn árið eftir. Menn sáu ekki fyrir þær breytingar sem urðu við að fara að stjórna aflanum sem tekinn var úr sjónum í stað þess að hafa stjórnað veiðidögunum, sókninni:

Frá því að hámarka aflann þá daga sem veitt var, selja hvern ugga til að skapa tekjur, þá borgaði sig nú að vera útsmoginn, velja úr dýrasta fiskinn og selja hann, en kasta verðminni afla. Það á ekki að þurfa að útskýra að grundvallarmunur er á þessu tvennu:

Sóknarmark hámarkar nýtingu þess afla sem kemur á dekk, aflamark hámarkar verðmæti þess afla sem kemur í land.

Gallar aflamarkskerfis eru eftirfarandi:

1. Besti fiskurinn veiddur.

Gæði, og þar með verðmæti einstaklinga sömu tegundar eru misjöfn. Má þar nefna holdafar, stærð, lit, sníkjudýrabyrði o. s. frv. Þegar leyft er að veiða ákveðið magn reyna menn að hámarka arðinn með því að ná sem verðmætustu vörunni. Þetta er gert á tvennan hátt:

a) Með því að sækja ekki á slóð þar sem von er á lélegum fiski eða nota einungis veiðarfæri sem velja úr stærsta og dýrasta fiskinn. Dæmi: Bátar á sunnanverðum Vestfjörðum sækja ekki í Breiðafjörð vegna þess að fiskurinn þar er ormaveikur og hentar illa i vinnslu og hann gefur lágt verð. Þetta veldur því að svæði og þar með undirstofnar verða vannýttir. Margir nota einungis 9-11 tommu net á vetrarvertíð.

b) Með því að henda verðlitlum fiski. Þættirnir a) og b) valda því að mat á stærð fiskstofna lækkar og ef beitt er aflareglu, minnkar kvótinn. Það ýtir undir að koma með enn dýrari fisk að landi. Þetta gildir óháð því hvaða stefna (hugmyndafræði) er i gildi um hvernig fara eigi að því að hámarka afrakstur fiskstofna.

Engu máli skiptir í leikreglum kvótakerfisins hvar (eða hvenær) kvótinn er tekinn. Þó það sé vitað að undir svokallaða úthafsrækju flokkast margir stofnar á mismunandi veiðisvæðum, þá eru þeir með sameiginlegan aflakvóta. Í ljósi þessa er ekki hægt að halda því fram að veiðistjórn úthafsrækju sé byggð á líffræðilegum forsendum, því unnt er að ofnýta einn stofn en vannýta annan.

Engum myndi t.d. detta í hug að hafa sameiginlegan rækjukvóta fyrir Ísafjarðardjúp og Arnarfjörð þótt í raun sé verið að nota samsvarandi vinnubrögð við stjórn veiða á úthafsrækju. Um staðbundnum botnfisk gildir það sama. Ef mönnum sýndist svo, og aflabrögð byðu upp á það, gætu þeir tekið allan sinn kvóta á Vestfjarðamiðum en skilið öll önnur mið eftir óveidd og ónýtt.

Aflamark er einungis nothæft á einsleitar veiðar, t.d. loðnuveiðar. Þá er ekkert á ferðinni nema sá fiskur sem veiða má, en óhæft þegar um blandaðar veiðar (botnfiskveiðar) er að ræða, því þá verða menn að henda þvi sem kvóti er ekki fyrir. Þó hefur þetta reynst illa við síldveiðar þó ekkert veiddist í nótina nema síld. Sú var tíðin þegar auðvelt var að ná kvótanum að mikið var um smásíld á miðunum.

Þá slepptu menn niður köstum sem voru mest megnis smásíld, köstuðu og köstuðu þar til þeir fengu stærri og verðmeiri síld. Megnið af síldinni sem sleppt var drapst eftir að búið að þrengja að henni í nótinni, enda fóru sögur af úldinni síld á botninum í fjörðunum fyrir austan.

2. Félagslegir ókostir

Hér hefur einungis verið fjallað um helstu líffræðilega ókosti aflamarkskerfis, en ótaldir eru aðrir ókostir af félagslegum toga sem tengjast framseljanlegum kvóta m.a. tilfærslu afla milli staða og tilheyrandi byggðavanda og flutningi fjár út úr greininni þegar menn labba sig út úr greininni eins og sagt er. Ekki verður hér farið nánar út í þennan ókost.

Athyglisvert er að aldrei hefur verið talað um það í kvótakerfinu, að t.d. helmingur veiðileyfanna (kvótans) væri sameiginlegur. Þannig mætti hugsa sér að helmingi loðnukvótans væri úthlutað á skip, en hinn helmingurinn væri frjáls öllum, boðinn upp, úthlutað til nýrra aðila skv. umsóknum t.d., eða veiddur í samkeppni, allt eftir eðli veiðanna.

Sóknarstýring

Þegar við vorum að ná yfirráðum yfir fiskimiðum okkar færðum við út landhelgina í áföngum frá þremur sjómílum í 200. Þetta var sóknarstýring. Hún var svo öflug, að fiskveiðar frá Grimsby lögðust af. Þetta var okkar hagsmunamál og á þeim tíma voru allir vissir um að þetta væri nægjanlegt til verndar fiskstofnunum. Á sama hátt getum við stjórnað eigin veiðum með landhelgi (svæðaskiptingu).

Einnig má gera þetta með því að stýra veiðarfærum: möskvastærð, önglafjölda, netafjölda o.s. frv. Það er ljóst að fari enginn á sjó, eða skip rói án veiðarfæra þá er friðun algjör. Síðan er einhver millivegur í óhefta sókn.

Nýtt kerfi: Stjórn fiskveiða byggist á sóknarstýringu

1. Úthlutað verði, á einhvern hátt, veiðileyfum sem gilda í ákveðinn tíma. Leyfið gildir óháð tegundum, með þeirri undantekningu þó að sérhæfum veiðum verður haldið aðskildum. Má þar nefna hrokkelsaveiði, uppsjávarfiska og krabbadýr.

2. Settar verði umgengnis- eða umferðarreglur s.s. svæðaskipting skipa/veiðarfæra, í meginatriðum að smærri skip nýti grunnslóð en þau stærri djúpslóð svipað og var þegar landhelgin var sett út í 12 mílur. Einnig verði tekið tillit til "vertíða" og tímabundinna veiðisvæða.

3. Sérveiðar (loðna, síld, humar, hrokkelsi) hlíta aflamarki ef það á við. Hluta (helmingi) verði úthlutað á skip skv. reynslu, afgangi jafnt á alla (eftir stærð skipa) á hverju ári (í hvert skipti), án tillits til fyrri veiðireynslu.

4. Sett verði á aflagjald, mismunandi eftir tegundum og tímabilum. Aflagjaldið getur verið bæði jákvætt og neikvætt. Þetta er aðferð sem ætlað er að stýra sókn í einstakar tegundir ef þurfa þykir og efla nýtingu vannýttra tegunda, sé álitin þörf á því.

Aflagjaldið hefur þann kost að:

1. Eigandinn fær greitt afgjald af sameigninni. Sbr. að taka upp rófur og fá annan hvern poka, veiðimaðurinn er orðinn verktaki eigandans (þjóðarinnar) og greiðir honum fyrir það sem hann tekur úr sjónum (ath. ekki er greitt fyrir að fá leyfi til að taka úr sjónum heldur fyrir hvern titt sem landað er).

2. Hægt er að stýra sókn (vernda tegundir) með því að hafa gjaldið mishátt. Gjaldið gæti verið neikvætt (styrkur, niðurgreiðsla) ef um vannýttar tegundir væri að ræða.

3. Allir geta róið til fiskjar, þeir þurfa einungis að hlíta settum (leik) reglum og greiða afgjald.

Ástæðulaust er að fara út í nánari útfærslu hér, hún er tæknilegt atriði. En rétt er að minna á það sem áður hefur verið sagt um fiskifræðina, sem hingað til hefur verið lögð til grundvallar stjórnun fiskveiða. Hún hefur ekki staðist og bent hefur verið á hvers vegna það hún hafi ekki staðist.

Þær ábendingar hafa hins vegar ekki hlotið háð stjórnvalda, sem haldið hafa verndarhendi yfir hinum misheppnuðu forsendum. Þetta verður að breytast, eigi að verða vit í stjórnun fiskveiða hjá þessari þjóð, " í mesta fisklandi heimsins, þar sem jafnvel hundar ganga út og spýja heyri þeir nefndan lax".

----------------------------

Viðbót 2009:

Síðan þetta var skrifað, árið 2000, hef ég kynnst sóknarkerfi Færeyinga, Það byggir á úthlutun veiðidaga sem eru mismunandi fyrir hina ýmsu skipaflokka, trillur, línubáta, togara o.s.frv.

Þar er ekki tekið aflagjald eins og stungið er upp hér að ofan. Ástæðan var að það hvatti til endurskírnar á tegundum, tegundum með hátt aflagjald var "breytt" í tegundir með lægra gjald. Vilji menn kynna sér það frekar hef ég sett upp sérstaka Færeyjasíðu.

Höggvið á hnútinn? (Febrúar 2010)

Til stendur að endurskoða kvótakerfið og nú verjast sægreifar eins og þeir geta til að missa ekki aflaheimildir. Svo virðist sem stjórnvöld hafi ekki kjark til að gera róttækar breytingar af hræðslu við Greifana. Mér sýnist ekki hægt að breyta kerfinu á löngum tíma, innköllunn á 20 árum, í samvinnu við "hagsmunaaðila". Þeir vilja ekki breyta neinu og hagsmunaðillinn Þjóðin fær ekki að vera með.

Eina leiðin virðist vera að höggva á hnútinn pólitiskt og breyta kerfinu á einni nóttu, með einu pennastriki eins og sagt er. Ég skrifaði grein í Fréttablaðið þar sem ég sting upp á hvernig höggva megi á hnútinn. Hún fer hér á eftir.

Einföld leið út úr kvótakerfinu (skrifað í maí 2009)

Stjórn fiskveiða með því að ákveða fyrir fram hve mikið skuli veiða af hverri tegund, kvótakerfið, hefur ekki skilað þeim árangri sem til var ætlast, þ.e. að auka afrakstur fiskstofna. Eftir aldar fjórðungs tilraun er þorskafli í sögulegu lágmarki og vöxtur fiskanna er lélegri en nokkru sinni fyrr.

Menn greinir á um hvers vegna þetta sé, Hafrannsókn kennir um ofveiði, að ekki hafi verið farið hárfínt eftir ráðleggingum þeirra. Aðrir vilja meina að þær líffræðilegu forsendur sem lagðar voru til grundvallar hafi ekki staðist. Þegar dregið var úr veiðum dró úr vexti einstaklinganna. Næg fæða var ekki fyrir hendi til að standa undir stærri stofni.

Þegar úthlutað er afla til kvótahafa reyna þeir skiljanlega að fá út úr honum sem mest veðmæti. Þeir reyna að ná sem verðmestum fiski og sé ekki kvóti fyrir því sem veiðist fer það í sjóinn aftur.

Þar sem kvótakerfið hefur í sér innbyggðan hvata til sóunar, þá þarf að leggja það af. Einnig er vafasamt að úthluta afla ár fram í tímann, ómögulegt er að telja fiskinn í sjónum og ekki er unnt að sjá fyrir breytingar á fiskgegnd eða aflabrögðum þegar kvótar eru ákveðnir. Sóknarkerfi eins og notað er í Færeyjum nemur breytingarnar strax og er laust við brottkast.

Nú tala menn um að breyta þurfi kerfinu og bæta það en fyrning, innköllun á kvóta, uppboð eða hvað það nú heitir viðheldur kerfinu en kemur ekki í veg fyrir galla þess.

Það hefur vafist fyrir mönnum hvort unnt sé að innkalla aflaheimildir án þess að ríkið eigi yfir höfði sér skaðabótamál. Margir útgerðarmenn halda því fram að verði aflaheimildir af þeim teknar smám saman og boðnar upp fari fyrirtæki þeirra á hausinn. Þeir sem hafa tekið lán til kvótakaupa séu stórskuldugir og þurfi tekjur til að borga af lánunum.

Krafa er um að aflaheimildir verði boðnar út hæstbjóðendum til að fá tekjurnar af auðlindinni í ríkiskassann. Þá myndu menn bjóða hver í kapp annan svipað og við lóðauppboð á höfuðborgarsvæðinu, sem endaði með skelfingu. Innkoman fór beint í aukna eyðslu sveitarfélaganna til að kynda undir brjálæðinu.

Hafa verður í huga að kvótinn sem slíkur er einskis virði, verðmætin liggja í fiskinum sem kemur að landi og það mun skila sér til þjóðarinna eftir sínum leiðum. Kvótauppboð myndu aðeins auka rekstrarkostnað, sem kæmi fram í auknu fiskverði, erfiðari samkeppnisaðstöðu og taprekstri. Auk þess færi afgjaldið af kvótanum svipaða leið og bensíngjaldið, í ríkishítina.

Það er ekki flóknara að stíga út úr þessu kerfi en það var að fara inn í það. Það gæti t.d.hafist með eftirfarandi tilkynningu frá Sjávarútvegsráðherra:

"Við endurskoðun gagna og endurmat á líffræðilegum forsendum þykir ekki þörf á að vernda þorsk og aðrar botnfisktegundir sérstaklega.

Eftirfarandi tegundir eru því teknar út úr kvóta: Þorskur, ýsa, ufsi, skarkoli, steinbítur, karfi, úthafsækja .... Skipum með gilt veiðileyfi er heimilt að stunda veiðar á þessum tegundum. Settar verða nánari reglur um umgengni til að koma í veg fyrir árekstra veiðarfæra og skipaflokka. Ákvörðun þessi gildir til eins árs í senn."

Með þessu er ekki verið að taka aflaheimildir frá neinum og því ekki um neina –bótaskyldu" að ræða. Svona breytingar myndu þýða aflaukningu, nokkuð sem er gagnstætt friðunarstefnu Hafrannsóknar, en í ljósi ömurlegrar reynslu ættu stjórnmálamenn varla að þurfa mikinn kjark til að taka af þeim ráðin.

Sýna má fram á með vísindalegum rökum að það er ekki einungis í stakasta lagi, heldur blátt áfram nauðsynlegt að auka veiðar til að bæta vaxtarskilyrði einstaklinganna og koma í veg fyrir sjálfát svo góðir árgangar verði ekki étnir upp áður en þeir geta tekið út vöxt. Einn slíkur er að sögn á leiðinni og myndi muna um að hann yrði að gjaldeyri en færi ekki á matseðilinn hjá horþorskinum.

Ritað hefur Jón Kristjánsson fiskifræðingur.