Fáránleiki kvótakerfisins:

Úrskurður 28. nóvember 2001

Stjórnsýslukæra: 28.11.2001.

Með stjórnsýslukæru dags. 28. nóvember 2001 og viðauka við kæruna dags. 30. nóvember s.l., kærir Kristinn Hallgrímsson hrl., fyrir hönd Tálkna ehf. kt. 570774-0349, hér eftir nefndur kærandi, þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. nóvember 2001, er kveður á um að Bjarmi BA-326(1321) verði sviptur leyfi til veiða í atvinnuskyni í 8 vikur, frá og með 1. desember 2001 til og með 25. janúar 2002.

Kröfur kæranda

Aðallega: Að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu frá 27. nóvember 2001 um að svipta Bjarma BA-326 leyfi til veiða í atvinnuskyni í 8 vikur, frá og með 1. desember 2001 til og með 25. janúar 2002.

 

Til vara: Að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu frá 27. nóvember s.l. þar til niðurstaða opinberrar rannsóknar á meintu lögbroti liggur fyrir, og eftir atvikum niðurstaða dómstóla en lagt verði fyrir Fiskistofu að taka þá málið fyrir að nýju ef tilefni verður til.

 

Til þrautavara: Að tímabil veiðileyfissviptingarinnar verði stytt úr 8 vikum í 2 vikur.

 

Málavextir

Þann 10. og 11. nóvember 2001 birtust myndir í sjónvarpi og dagblöðum sem sýndu brottkast afla um borð í tveimur fiskiskipum. Sýndu myndirnar umfangsmikið og skipulagt brottkast afla.

 

Þann 14. nóvember 2001 ritaði Fiskistofa kæranda bréf þar sem fram kemur að Fiskistofa telji að umræddar myndir hafi m.a. verið teknar um borð í skipi kæranda, Bjarma BA-326, skipaskrárnúmer 1321. Þetta byggði Fiskistofa m.a. á því að Níels Ársælsson, skipstjóri skipsins, hefði í viðtali sem birtist í DV mánudaginn 12. nóvember 2001 viðurkennt hluta af því brottkasti sem um ræðir.

 

Í bréfinu kom fram að Fiskistofa teldi sýnt að talsverðum hluta af afla Bjarma BA-326 hafi verið kastað fyrir borð í fjölmörgum veiðiferðum skipsins. Með þeirri háttsemi hafi verið brotið gegn 1. sbr. 2. mgr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar og sambærilegum ákvæðum 1. gr. reglugerðar nr. 350/1996, um nýtingu afla og aukaafurða. Var kæranda gefinn kostur á því að koma að athugasemdum áður en ákvörðun um sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni yrði tekin á grundvelli 15. gr. laga nr. 57/1996 .

 

Jafnframt þessu var kæranda tilkynnt að Fiskistofa hefði kært umrætt brot til Ríkislögreglustjórans til opinberrar rannsóknar og ákvörðunar um saksókn. Þá var og tilkynnt að Fiskistofa mundi á grundvelli 2. mgr. 13. gr. laga 57/1996 setja veiðieftirlitsmann um borð í Bjarma BA-326.

 

Þann 21. nóvember 2001 ritaði lögmaður kæranda Fiskistofu bréf vegna málsins þar sem fullyrðingum í bréfi Fiskistofu var mótmælt.

 

Þann 27. nóvember 2001 tók Fiskistofa rökstudda ákvörðun um að svipta Bjarma BA-326, skipaskrárnúmer 1321, leyfi til veiða í atvinnuskyni í 8 vikur, frá og með 1. desember 2001 til og með 25. janúar 2002.

 

Umrædda ákvörðun kærði lögmaður kæranda þann 28. nóvember 2001 og viðauki við kæruna barst þann 30. nóvember 2001.

 

Þann 30. nóvember 2001 hafnaði sjávarútvegsráðuneytið kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa ákvörðunar Fiskistofu um sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni.

 

 

Málsrök í stjórnsýslukæru

Kröfugerð kæranda byggir aðallega á þeirri málsástæðu að ekki hafi verið um að ræða brot á 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996 og á þeirri málsástæðu að ákvörðun Fiskistofu hafi verið byggð á röngum forsendum. Hafnað er að fleiri en 40 sýktum þorskum, ca. 70 kg. hafi verið varpað útbyrðis af bátnum í einni veiðiferð. Samkvæmt kærunni liggja sannanir um annað ekki fyrir og ber Fiskistofa þá sönnunarbyrði sem ekki tekst.

 

Í kæru er vísað til 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996. Kærandi greinir frá því að eins og komið hafi fram í bréfi til Fiskistofu dags. 21. nóvember voru myndir þær sem birtar voru í fjölmiðlum teknar upp á fyrirfram ákveðnu veiðisvæði á veiðislóð stutt undan Kópavík sem sé alþekkt sellátur og hafi verið í aldir. Myndatakan hafi verið sviðsett einvörðungu í þeim tilgangi að skapa umræðu um gildandi fiskveiðistjórnunarkerfi vegna meints brottkasts. Kærandi segir fréttamenn hafa lofað fullum trúnaði og nafnleynd og að ekki yrði hægt að þekkja skip kæranda af myndunum. Þá sé fiskur á framangreindri veiðislóð oft mjög sýktur af hringormi og ekki leyni sér þegar hann sé óhæfur til vinnslu. Það sjáist augljóst með berum augum þar sem kviður fisksins sé alþakinn bláum hnúðum og að þorski sem sé sýktur með þessum hætti sé umsvifalaust varpað fyrir borð í veiðiferðum. Þá sé talsvert um að selbitinn þorskur berist í veiðarfæri á þessu svæði og kemur fram að honum sé einnig varpað fyrir borð. Kærandi segir fiskinn sem kastað var fyrir borð falla undir skilgreiningu 2. mgr. 2. gr. áðurnefndra laga og hafi því ekki verið um brot á 1. mgr. sömu greinar að ræða. Þar fyrir utan telur kærandi brottkast á 40 sýktum þorskum ekki réttlæta upptöku málsins.

 

Kærandi segir ummæli skipstjóra Bjarma BA-326 "um alveg svakaleg lögbrot" vera ranglega eftir honum höfð og misskilin og mótmælir því að Fiskistofa byggi íþyngjandi ákvörðun sína m.a. á óstaðfestum og röngum ummælum í dagblaði. Kærandi gagnrýnir Fiskistofu fyrir að útiloka að hringormur hafi verið í umræddum fiski, sem kærandi segir að leitt hafi til þess að hann væri sýktur í skilningi laga nr. 57/1996, án þess að hafa látið rannsaka fyrirliggjandi myndbandsskeið.

 

Kærandi segir ákvörðun Fiskistofu óþolandi þar sem meint brottkast hafi jafnframt verið kært til opinberrar rannsóknar og ef ákvörðuninni verði ekki breytt feli hún í sér ákvörðun um refsiviðurlög áður en málið sé fullrannsakað og án þess að ákvörðunarþoli geti borið hönd fyrir höfuð sér.

 

Þá byggir kærandi á að hin kærða ákvörðun brjóti rétt hans til tjáningarfrelsis sem varinn sé í stjórnarskrá. Tilgangur umræddra myndskeiða sem kært sé fyrir hafi verið að skapa umræðu um ákvæði laga um verndun fiskistofna hér við land. Því sé Fiskistofa með ákvörðunum sínum og viðbrögðum að brjóta þann stjórnarskrárverndaða rétt hans til tjáningarfrelsis.

 

Þrautavarakrafa byggir á því að með ákvörðun sinni um að svipta kæranda veiðileyfi í 8 vikur, hafi Fiskistofa brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og ekkert samræmi sé á milli alvarleika meints brots og viðurlaga. Því krefst kærandi þess að veiðileyfissviptingin verði stytt í tvær vikur ef staðfest verður að um brot á 2. mgr. 2. gr. laga 57/1996, sé að ræða. Kærandi segir að miklir hagsmunir séu í húfi og þar að auki sé hér um að ræða fyrsta brot Bjarma BA-326.

 

Kærandi dregur í efa að ákvæði laga um umgengni um nytjastofna sjávar, þar sem gert er ráð fyrir að Fiskistofa rannsaki mál og kveði upp úrskurði um refsingu í formi veiðileyfissviptinga, standist ákvæði stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu um réttláta málsmeðferð. Því er þess sérstaklega krafist að ákvörðun Fiskistofu um veiðileyfissviptingu verði felld úr gildi.

 

Rökstuðningur

Í kæru er fyrst og fremst byggt á þeirri málsástæðu að ekki hafi verið um brot að ræða á 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996 og því hafi ákvörðun Fiskistofu verið byggð á röngum forsendum. Því er hafnað að fleiri en 40 sýktum þorskum eða ca. 70 kg. hafi verið varpað útbyrðis af bátnum í umræddri veiðiferð.

 

Í 2. gr. laga nr. 57/1996, segir:

"Skylt er að hirða og koma með að landi allan afla. Þó getur ráðherra ákveðið með reglugerð að sleppa skuli lifandi fiski sem er undir tiltekinni lengd og fæst í ákveðin veiðarfæri.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er heimilt að varpa fyrir borð afla sem sýktur er, selbitinn eða skemmdur á annan hátt sem ekki hefði verið unnt að komast hjá á þeim veiðum sem um er að ræða."

 

Fyrir liggja sjónvarpsupptökur af brottkasti af Bjarma BA-326 sem birtar hafa verið í fjölmiðlum. Ekki hefur verið mótmælt að myndirnar hafi verið teknar um borð í bátnum og telst því fullsannað að umræddar myndir hafi verið teknar um borð í Bjarma BA-326 og að þar hafi brottkast átt sér stað.

 

Kærandi greinir frá því að eins og komið hafi fram í bréfi til Fiskistofu dags. 21. nóvember sl. voru myndir þær sem birtar voru í fjölmiðlum teknar upp á fyrirfram ákveðnu veiðisvæði á veiðislóð stutt undan Kópavík sem sé alþekkt sellátur og hafi verið í aldir. Kærandi segir myndatökuna hafi verið sviðsetta einvörðungu í þeim tilgangi að skapa umræðu um gildandi fiskveiðistjórnunarkerfi vegna meints brottkasts. Þá segir að augljóst sé að kviður fisksins sé alþakinn bláum hnúðum og að þorski sem sé sýktur með þessum hætti sé umsvifalaust varpað fyrir borð í veiðiferðum. Þá sé talsvert um að selbitinn þorskur berist í veiðarfæri á þessu svæði og kemur fram að honum sé einnig varpað fyrir borð. Kærandi segir fiskinn sem kastað var fyrir borð falla undir skilgreiningu 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996, og hafi því ekki verið um brot á 1. mgr. sömu greinar að ræða.

 

Með hliðsjón af ofangreindu, liggur fyrir viðurkenning kæranda á að hluta af afla Bjarma BA-326 hafi verið hent fyrir borð. Ráðuneytið fellst á það mat Fiskistofu að útilokað sé að hringormur í þeim fiski hafi leitt til þess að hann teldist sýktur í skilningi ákvæðis 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Þá er ljóst að aðferð sú sem viðhöfð er við brottkastið, sem sýnt var frá í fjölmiðlum, gaf ekki möguleika á því að áhöfn Bjarma gæti gengið úr skugga um að umræddur fiskur væri sýktur í skilningi laganna.

 

Sá málflutningur sem fram kemur í kæru, þ.e. að veiðum Bjarma BA- 326, hafi verið beint að ákveðnum veiðisvæðum, sem þekkt eru fyrir sýktan og skemmdan fisk, leiðir ekki til þess að heimilt hafi verið að kasta umræddum fiski. Sú háttsemi er í augljósri andstöðu við tilgang 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996.

 

Í 1. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 segir:

 

"Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laga þessara".

 

Í ljósi ofangreinds er þeirri málsástæðu kæranda að lagaskilyrði fyrir veiðileyfissviptingu hafi ekki verið fyrir hendi hafnað, enda leggur greinin skýra skyldu á Fiskistofu að bregðast við brotum eins og því sem hér um ræðir með þeim hætti sem gert var.

 

Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun brjóti rétt hans til tjáningarfrelsis sem varin sé í stjórnarskrá. Tilgangur umræddra myndskeiða sem kært sé fyrir hafi verið að skapa umræðu um ákvæði laga um verndun fiskistofna hér við land. Því sé Fiskistofa með ákvörðunum sínum og viðbrögðum að brjóta þann stjórnarskrárverndaða rétt hans til tjáningarfrelsis.

 

Ákvæði 15. gr. laganna um umgengni um nytjastofna sjávar eru fortakslaus um að svipta beri skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skipsins eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna. Fiskistofu bar því að svipta Bjarma BA-326 veiðileyfi eins og gert var.

 

Kærandi telur að ákvörðun Fiskistofu um lengd veiðileyfissviptingar standist ekki meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

 

Í því sambandi má benda á 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, en þar kemur fram að lengd veiðileyfissviptingar skuli ákvörðuð eftir eðli og umfangi brots. Ráðuneytið tekur undir það með Fiskistofu að ólögmætt brottkast á kvótabundnum fisktegundum sé brot sem telja verður mjög alvarlegs eðlis í skilningi 15. gr. laga nr. 57/1996, enda heggur það að rótum kerfisins og um leið möguleikanum á því að stjórna veiðum úr fiskistofnum við landið. Þá er ákvörðunin um lengd veiðileyfissviptingar Bjarma BA- 326, einnig reist á því að telja verður sannað að um ásetningsbrot hafi verið að ræða.

 

Með hliðsjón af framansögðu er ráðuneytið sammála mati Fiskistofu um að 8 vikna veiðileyfissvipting sé hæfileg.

 

Í kæru er því haldið fram að ákvörðun Fiskistofu sé óþolandi þar sem meint brottkast hafi jafnframt verið kært til opinberrar rannsóknar og ef ákvörðuninni verði ekki breytt feli hún í sér ákvörðun um refsiviðurlög áður en málið sé fullrannsakað og án þess að ákvörðunarþoli geti borið hönd fyrir höfuð sér.

 

Ráðuneytið tekur fram af þessu tilefni að framkvæmd Fiskistofu er í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 57/1996. Telur ráðuneytið það ekki í sínum verkahring að fjalla um það hvort ákvæði laganna um málsmeðferð standist þær kröfur sem gerðar eru til laga, sem sett eru af Alþingi. Ráðuneytið bendir hins vegar á ítarlega umfjöllun umboðsmanns Alþingis um líkt mál í áliti sínu frá 27. október 2000, þar segir m.a.:

 

"Leyfi til veiða í atvinnuskyni eru gefin út af sjávarútvegsráðherra á grundvelli ákvæða II. kafla laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Fiskveiðar í atvinnuskyni verða því aðeins stundaðar að fyrir liggi leyfi útgefið af stjórnvöldum. ............ Slík leyfisbinding veiðanna er þannig liður í stjórn á nýtingu fiskistofna við landið. Það er ljóst að íslensk löggjöf hefur í ýmsum tilvikum að geyma sambærilegar kröfur um að fyrir liggi opinber leyfi til að stunda tiltekna atvinnustarfsemi. Í slíkum tilvikum er því stjórnvaldi sem fengið hefur vald til að veita slík leyfi gjarnan falið að hafa eftirlit með því að leyfishafi ræki þær lagaskyldur sem fylgja handhöfn leyfisins. Telji viðkomandi stjórnvald að leyfishafi hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt þeim lögum sem um ræðir hefur löggjafinn í þessum tilvikum veitt sama stjórnvaldi valdheimildir til að gera ráðstafanir af því tilefni sem falið geta í sér sviptingu viðkomandi leyfis að hluta eða að fullu.

Ég tel að hafa verði í huga þann eðlismun sem er á sviptingu opinbers leyfis til að stunda tiltekna atvinnustarfsemi og á refsingum eins og fjársektum og fangelsi. ............ Samkvæmt þessu er svipting opinberra leyfa sértæk viðbrögð stjórnvalda á tilteknu afmörkuðu sviði við því að leyfishafi vanræki þær lagakröfur sem eru skilyrði fyrir leyfisveitingunni. Enda þótt svipting leyfa sem stjórnvöld veita samkvæmt lögum geti haft íþyngjandi áhrif á stöðu og jafnvel fjárhagslega afkomu leyfishafa hefur ekki verið byggt á því í íslenskri réttarframkvæmd að slík ráðstöfun ein og sér geti talist refsing í merkingu 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 8. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Þá bendi ég á að ekki verður séð af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu að svipting opinberra leyfa af hálfu stjórnvalda hafi verið talin refsing í merkingu 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.........."

 

Í álitinu tekur umboðsmaður Alþingis einnig fram að samkvæmt 20. gr. laga nr. 57/1996 sé þeim aðila sem sviptur er leyfi til veiða í atvinnuskyni af hálfu Fiskistofu á grundvelli 15. gr. laganna heimilt að bera þá ákvörðun undir dómstóla. Því sé réttur manna til málskota til dómstóla í engu skertur með umræddri heimild Fiskistofu til sviptingar leyfa til veiða í atvinnuskyni

 

Ráðuneytið telur því óhætt að fullyrða að Fiskistofu hafi borið að taka afstöðu til þess hvort svipta hafi átt Bjarma BA-326 leyfi til veiða í atvinnuskyni þrátt fyrir að umrætt atvik hafi verið kært til Ríkislögreglustjóra til opinberrar rannsóknar og ákvörðunar um saksókn. Þá er það skoðun ráðuneytisins á grundvelli ofangreinds, að ákvörðun Fiskistofu feli ekki í sér ákvörðun um refsiviðurlög í skilningi 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 8. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, enda eru sérstök ákvæði um refsingar fyrir brot á lögunum í 23. og 24. gr. þeirra.

 

Í kæru er einnig tekið fram að kærandi dragi í efa að ákvæði laga um umgengni um nytjastofna sjávar standist stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu um réttláta málsmeðferð þar sem Fiskistofu sé falið að rannsaka mál og taka ákvörðun um viðurlög vegna hugsanlegra brota.

 

Ráðuneytið tekur aftur fram af þessu tilefni að framkvæmd Fiskistofu er í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 57/1996 og telur ráðuneytið það ekki í sínum verkahring að fjalla um það hvort ákvæði laganna um málsmeðferð standist þær kröfur sem gerðar eru til laga. Ráðuneytið vísar hins vegar aftur til ítarlegrar umfjöllunar umboðsmanns Alþingis um líkt mál í áliti sínu frá 27. október 2000, en þar segir m.a.:

 

"Af þessu tilefni tek ég aðeins fram að hvorki nefnt ákvæði íslensku stjórnarskrárinnar né 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu gera beinlínis kröfu um það hvernig háttað er fyrirmælum í löggjöf um málsmeðferð við töku stjórnvaldsákvarðana. Þá minni ég hér á til hliðsjónar áðurnefnda dóma Hæstaréttar 5. nóvember 1991 í málinu 93/1989 (H1991:1690) en þar komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að enda þótt sjávarútvegsráðuneytið hefði bæði rannsóknarvald og úrskurðarvald samkvæmt lögum nr. 32/1976 færi slíkt fyrirkomulag ekki í bága við 2. gr. stjórnarskrárinnar þar sem úrskurð ráðuneytis væri hægt að bera undir dómstóla.

 

Þann 30. nóvember 2001 hafnaði sjávarútvegsráðuneytið kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa ákvörðunar Fiskistofu um sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni og vísast um rökstuðning fyrir því til úrskurðar ráðuneytisins.

 

Niðurstaða

Ráðuneytið staðfestir þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. nóvember 2001, er kveður á um að Bjarmi BA-326 (1321) verði sviptur leyfi til veiða í atvinnuskyni í 8 vikur, frá og með 1. desember 2001 til og með 25. janúar 2002.